…ri-letture

“Ricostruzione post-terremoto e governo del territorio in Friuli: una esperienza complessivamente positiva”
di Sandro FABBRO

da http://www.inu.it/blog/terremoto_abruzzo/wp-content/uploads/2009/04/fabbro-ricostruzione-friuli.pdf

[…..]
La politica di ricostruzione si è sviluppata, dal punto di vista strumentale, attraverso un numero elevato di leggi (circa una settantina di leggi direttamente o indirettamente riguardanti la ricostruzione) di cui, però, quelle fondamentali, a parte quelle nazionali, sono forse meno di una decina; un certo numero di piani comprensoriali (di scarsa efficacia sulla pianificazione di livello comunale), un numero elevato di varianti comunali di ricognizione e, infine, una grande mole di Piani Particolareggiati di Ricostruzione che, a quanto risulta, hanno operato efficacemente per la ricostruzione edilizia dei centri distrutti. Il tutto nel quadro urbanistico generale definito da un PUR appena approvato. Ma la pianificazione territoriale generale – regionale, intercomunale e comunale-, sembra aver esercitato una scarsa influenza diretta sugli orientamenti assunti dalla ricostruzione. Questa può forse essere anche una tra le ragioni che hanno consentito una tempestiva ricostruzione: […..]

E’ opinione condivisa che i risultati della ricostruzione, la cui positività, in termini di assorbimento tempestivo della domanda sociale di abitazioni, servizi, posti di lavoro ecc. è fuori discussione, sono riconducibili all’efficace combinato disposto di condizioni macro, quali, essenzialmente, la solidarietà nazionale ed il generale contesto di “welfare state”, con non comuni capacità di implementazione delle decisioni a livello regionale e locale.
Ciò significa, in altre parole, l’esistenza, a monte della politica di ricostruzione, di due condizioni di base: un trasferimento massivo e tempestivo di risorse e di deleghe dallo Stato alla Regione e un modello distributivo basato su un ampio allargamento dello spettro degli interventi e dei beneficiari locali (case, posti di lavoro, servizi ecc.). Queste due condizioni di base, unite a fattori endogeni sicuramente rilevanti (dall’esistenza di un consolidato e capace apparato amministrativo regionale, alla tradizionale serietà e dedizione degli amministratori locali, dalle proverbiali capacità di autorganizzazione delle popolazioni friulane alla esistenza di un sapere edificatorio diffuso ecc.) hanno costituito il potente motore dell’attivazione capillare, pervasiva, emulativa e cumulativa di tutti i soggetti sociali coinvolti fino alle unità minime (famiglie, individui). Risorse statali rilevanti a disposizione, da una parte, ed un modello distributivo delle risorse finanziarie capillare ed indiscriminato (tra i diversi gruppi sociali, i diversi settori e i diversi territori), dall’altra, hanno dato luogo, pertanto, ad un grande gioco a somma positiva – dove cioè tutti potevano aspettarsi di ottenere qualcosa e comunque nessuno di perderci-, che assicurano l’attivazione sociale ed il consenso politico alle istituzioni.
Questo tipo di politica, se risulta necessaria, nei momenti di straordinarietà, per garantire tempestività ed efficacia agli interventi di riabilitazione, non sembra però sufficiente per garantire una allocazione delle risorse disponibili (sia pubbliche e sia private, sia finanziarie sia territoriali) che possa assicurare anche un qualche circuito virtuoso su tempi un po’ più lunghi e ciò, inevitabilmente, può ripercuotersi sulla coesione sociale, sulla qualità ambientale ed anche sulle capacità autopropulsive e di sviluppo del complesso delle comunità locali.
La politica di ricostruzione, pertanto, sembra aver comportato, insieme agli indiscutibili successi, anche effetti non attesi ed in parte perversi, di tipo economico, sociale ed ambientale, che sono riassumibili nei seguenti punti:
1 – sul piano dell’allocazione delle risorse si è avuto un sovradimensionamento delle strutture abitative e delle attrezzature sociali e civili con conseguenze perverse non solo sul piano dell’allocazione delle risorse familiari e pubbliche a breve e lungo termine (pensiamo solo ai costi di manutenzione e di gestione dei patrimoni edilizi), ma anche in termini di uso del suolo se pensiamo che spesso, nuove espansioni periferiche  sono cresciute vicino a centri storici con rilevanti eccedenze volumetriche;
2 – sul piano urbanistico e paesaggistico, attraverso il principio indiscriminato della “ricostruzione in sito” anche per gli edifici periferici ai centri ed ai borghi storici (spesso anonime villette), si è avuta una legittimazione ed una incentivazione alle espansioni di tipo suburbano -pur, come si è detto, in presenza di eccedenze volumetriche nei centri storici-, che continuano anche dopo la ricostruzione e che contribuiscono grandemente a svuotare i centri storici ed a snaturare l’intero paesaggio di tradizione rurale del cosiddetto “Alto Friuli”;
3 – sul piano del riequilibrio territoriale si è prodotta una maggiore disarticolazione territoriale: i diversi sistemi territoriali si sono potenziati ciascuno indipendentemente dagli altri; non è stata impostata una politica di specializzazione e complementarità (i centri locali di servizi comprensoriali sono stati realizzati secondo schemi replicativi e non di complementarità); la montagna, oltre a rimanere marginale ai processi di sviluppo che hanno interessato invece l’area collinare, ha visto anche aumentare il suo degrado ambientale e socio-economico;
4 – sul piano dei sistemi di sviluppo locale si è prodotta una sorta di continuità “passiva” con i processi in atto ex-ante: i processi di sviluppo endogeno in atto già prima del terremoto sono proseguiti consolidando, grazie alla ricostruzione, la base strutturale locale; i processi di degrado in atto già prima del terremoto sono proseguiti, invece, nonostante il consolidamento della base strutturale. Ciò, se conferma, da una parte, una natura “continuista” della ricostruzione anche al di là delle stesse intenzioni “conservative” degli attori della ricostruzione, fa osservare, una volta di più che le politiche di sviluppo, centrate sul solo potenziamento della base strutturale ed infrastrutturale, non garantiscono affatto lo sviluppo ed in qualche caso possono anche contribuire ad aumentare il degrado.
La politica implementata, cioè, sembra aver dato luogo ad una riabilitazione efficace ma passivamente conservativa o, se vogliamo, poco orientata in senso strategico. Basti dire, per fare solo un esempio, che grazie alle leggi della ricostruzione si sono avvantaggiate, in termini strategici, sicuramente le città di Udine (con l’Università) e di Trieste (con il potenziamento del suo sistema di formazione superiore e con la creazione dell’”Area Science Park”) e, conseguentemente, la regione nel suo complesso, mentre invece, nell’area terremotata vera e propria, non solo non si è andati al di là della riconferma e dell’ampliamento di strutture ed attività tutto sommato tradizionali, ma si è arrivati al punto, poi, di dover ridimensionare proprio quelle stesse attività e strutture tradizionali (una per tutte l’Ospedale di Gemona).
Si è trattato, dunque, di una politica che certamente ha generato grandi risultati sul breve-medio periodo ma che ha generato anche effetti negativi, o comunque non virtuosi, che emergono soprattutto sul periodo più lungo. E’ vero che si tratta di effetti che vanno considerati comunque inferiori a quelli che sarebbero scaturiti da una mancata ricostruzione, ma ciò non toglie, comunque, che sia utile ed opportuno analizzarne natura e cause se non altro per capire se tali effetti, in situazioni comparabili, possano essere in qualche modo contrastati o se siano invece da assumere come un costo inevitabile della tempestività e dell’efficacia. […]

fabbro-ricostruzione-friuli.pdf

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